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Consulenze per imprese edili
Formulazione di riserve contrattuali
Nel corso dell’esecuzione delle opere possono insorgere controversie tra l’appaltatore e l’Amministrazione committente, che si traducono poi in pretese del primo verso l’Amministrazione, ma anche in pretese del committente verso l’appaltatore. A tale scopo assumono grande importanza, agli effetti dei diritti e degli obblighi delle parti contraenti, le specifiche norme sulla contabilità dei lavori, la quale deve procedere dall’accertamento e dalla registrazione nei documenti contabili di tutti i fatti che producono spese per l’esecuzione delle opere. Questi fatti includono le “riserve” dell’appaltatore.
Le controversie che possono instaurarsi tra l’impresa e l’Ente Committente riguardano moltissimi argomenti, tra i quali si citano quelli più comuni:
Le riserve devono essere formulate in modo specifico e devono indicare con precisione le ragioni sulle quali esse si fondano. In particolare, esse devono contenere, a pena di inammissibilità, la precisa quantificazione delle somme che l’appaltatore ritiene gli siano dovute. La quantificazione della riserva deve essere effettuata in via definitiva e senza la possibilità di successive integrazioni o incrementi rispetto all’importo iscritto.
E’ stato accennato in precedenza di riserve inserite nel registro di contabilità. In realtà la Legge prescrive genericamente che le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul “primo atto dell’appalto idoneo a riceverle, successivo all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell’appaltatore”. Rispondono a tale disposizione, ad esempio il verbale consegna lavori, il verbale di sospensione e ripresa dei lavori. In ogni deve trattarsi di atti per i quali è prevista la sottoscrizione da parte dell’impresa.
Di grande importanza è comunque quanto prevede il succitato Capitolato Generale, sempre all’art. 31 dopo quanto sopra prescritto, stabilisce che in ogni caso, a pena di decadenza, “le riserve devono essere iscritte anche nel Registro di contabilità all’atto della firma immediatamente successiva al verificarsi o al cessare del fatto pregiudizievole”. Ne consegue che tutte le riserve e le domande dell’appaltatore, in qualunque documento inserite, devono poi confluire nel Registro di Contabilità, il quale quindi non deve contenere solo le domande in esso formulate, ma tutte indistintamente le domande dell’appaltatore, anche se formulate in altri documenti. Oltre agli obblighi in capo all’appaltatore sopra detti, è necessario inoltre che tutte le riserve siano confermate nel conto finale, che altrimenti si considerano abbandonate. L’eccezione a queste disposizioni vale naturalmente per quelle riserve che siano state definite nell’accordo bonario. Inoltre nel Conto finale non possono essere formulate domande che abbiano oggetto ed importo diversi da quelle inserite nel Registro di Contabilità. Peraltro questa disposizione può avere la sua eccezione, quando, ad esempio, si tratti di fatti intervenuti dopo la chiusura del registro di Contabilità.
Per questo motivo il governo ha emanato il D.Lgs. 12 Aprile 2006 numero 163 “Codice dei Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, che quindi riunisce in un unico testo le materie che in precedenza erano trattate da diverse leggi, includendovi non solo i Lavori Pubblici, ma anche i lavori nei settori esclusi e le prestazioni di servizi e forniture. Il “Codice”, che ha avuto ulteriori integrazioni successive, non si riferisce pertanto ai soli Lavori Pubblici ma a tutti i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.
DECADENZA DELLE RISERVE
Le ipotesi di decadenza delle riserve e delle domande dell’appaltatore, con riferimento alle vigenti disposizioni normative, si possono manifestare nei seguenti casi:
1) sottoscrizione del registro di contabilità senza formulazione di domande e/o riserve;
2) mancata sottoscrizione del registro di contabilità entro i termini prescritti dall’art. 165, commi 1 e 2 e 3, del Regolamento n. 554/1999.
Art. 165 (Eccezioni e riserve dell'appaltatore sul registro di contabilità):
4) formulazione tardiva delle domanda (per esempio, nello stato di avanzamento successivo a quello al quale si riferisce il fatto contestato) nel registro di contabilità;
5) domanda inefficace in quanto priva dei presupposti giuridici;
6) mancata conferma delle riserve, eventualmente non risolte in corso d’opera, all’atto della sottoscrizione del conto finale.
In sintesi, nel caso in cui l’appaltatore non abbia firmato (nel momento in cui gli viene presentato) il registro di contabilità nel termine previsto oppure lo abbia fatto con riserva ma senza esplicare le sue riserve in modo e nel termine sopraindicati, i fatti registrati si intendono definitivamente accertati e l’appaltatore decade dal diritto di far valere in qualunque termine e modo le riserve o le domande che a essi si riferiscono.
RINUNCIA ALLA RISERVE
L’appaltatore fino alla data di sottoscrizione del conto finale può unilateralmente, in qualsiasi momento, far decadere esplicitamente o implicitamente le riserve e le domande formulate durante l’esecuzione dei lavori, rinunciando quindi a ogni pretesa. Chiaramente, al termine dei lavori, non confermando le riserve o le domande nel conto finale dichiara palesemente di rinunciarvi in quanto ne permette la decadenza.
GLI ATTI IDONEI PER L’ISCRIZIONE DELLE RISERVE REGOLE GENERALI
L’apposizione delle riserve non è limitata ai soli elementi di natura puramente contabile ma va riferita a tutti i fatti determinanti una spesa, anche se originati da una colpa della stazione appaltante, sempre che si risolvano in comportamenti incidenti direttamente sull’esecuzione dei lavori e quindi inerenti al rapporto contrattuale. L’art. 165 del Regolamento n. 554/1999 disciplina l’iscrizione delle riserve nel registro di contabilità, mentre il capitolato generale d’appalto afferma che le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle. Si ammette quindi la possibilità di avanzare le pretese inizialmente in atti diversi quali il registro di contabilità. Può accadere, infatti, che tra l’evento considerato pregiudizievole dall’appaltatore e la sottoscrizione del registro di contabilità si redigano altri atti relativi all’appalto che possono costituire una sede idonea della domanda. Con riferimento al Regolamento, rientrano in tali fattispecie:
a) il verbale di consegna dei lavori: che, qualora l’appaltatore intenda far valere pretese derivanti dalla riscontrata difformità dello stato dei luoghi rispetto a quello previsto in progetto, deve formulare riserva sul verbale di consegna;
b) le liste settimanali e il conto finale: prevedendo la sottoscrizione dell’appaltatore, oltre che nel registro di contabilità, anche nel conto finale e nelle liste settimanali, li qualifica come possibile sede di apposizione delle riserve;
c) i verbali di sospensione e di ripresa dei lavori: le contestazioni dell’appaltatore in merito alle sospensioni dei lavori devono essere iscritte, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa dei lavori.
d) il verbale di ultimazione dei lavori: la sottoscrizione di tale atto da parte del direttore dei lavori in contraddittorio con l’appaltatore costituisce un’altra possibile sede della sottoscrizione delle domande o delle riserve;
e) il conto finale: in sede di conto finale la conferma delle riserve, se già esplicata nel registro di contabilità, può essere sinteticamente richiamata con un chiaro intendimento dell’appaltatore di mantenere ferme le riserve stesse;
f) il certificato di collaudo tecnico-amministrativo (o certificato di regolare esecuzione), limitatamente alle risultanze e alle operazioni di collaudo: è da rilevare che non è corretta la redazione dell’atto unico di collaudo perché l’appaltatore non deve conoscere i contenuti della relazione di collaudo che è giustificativa soltanto nei confronti della stazione appaltante ai fini delle risultanze del collaudo.
LIMITI ALLE RISERVE
A seguito delle richieste da parte di amministrazioni e imprese, si riportano alcune modifiche apportate al Codice dei Contratti Pubblici D.Lgs. n.163/2006, da parte del cosi detto Decreto Sviluppo 12-07-2011 n. 106 che ha convertito il Decreto Legge 13-05-2011 n. 70 (GU n. 160 del 12-7-2011) h) all'articolo 240-bis:
1) al comma 1 e' aggiunto, in fine, il seguente periodo:«L'importo complessivo delle riserve non puo' in ogni caso essere superiore al venti per cento dell'importo contrattuale.»;
2) dopo il comma 1, è inserito il seguente:«1-bis. Non possono essere oggetto di riserva gli aspetti progettuali che, ai sensi dell'articolo 112 e del regolamento, sono stati oggetto di verifica.».
Le controversie che possono instaurarsi tra l’impresa e l’Ente Committente riguardano moltissimi argomenti, tra i quali si citano quelli più comuni:
- consegna dei lavori con situazioni dei luoghi diversa da quella prevista dal progetto;
- sospensione illegittima dei lavori;
- ritardata ripresa dei lavori;
- divergenze sulle registrazioni contabili delle opere, per quanto riguarda sia le quantità sia l’applicazione dei prezzi unitari stabiliti nel contratto;
- difetti del progetto esecutivo con necessità di varianti;
- imprevisti nell’esecuzione per sopravvenienze ostative;
- mancata collaborazione del Committente;
- varianti disposte in modo illegittimo dal Committente;
- computo del tempo previsto in contratto per l’ultimazione dei lavori;
- ritardi nel compimento delle opere e le eventuali penalità applicate;
- risultanze del collaudo tecnico amministrativo.
Le riserve devono essere formulate in modo specifico e devono indicare con precisione le ragioni sulle quali esse si fondano. In particolare, esse devono contenere, a pena di inammissibilità, la precisa quantificazione delle somme che l’appaltatore ritiene gli siano dovute. La quantificazione della riserva deve essere effettuata in via definitiva e senza la possibilità di successive integrazioni o incrementi rispetto all’importo iscritto.
E’ stato accennato in precedenza di riserve inserite nel registro di contabilità. In realtà la Legge prescrive genericamente che le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul “primo atto dell’appalto idoneo a riceverle, successivo all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell’appaltatore”. Rispondono a tale disposizione, ad esempio il verbale consegna lavori, il verbale di sospensione e ripresa dei lavori. In ogni deve trattarsi di atti per i quali è prevista la sottoscrizione da parte dell’impresa.
Di grande importanza è comunque quanto prevede il succitato Capitolato Generale, sempre all’art. 31 dopo quanto sopra prescritto, stabilisce che in ogni caso, a pena di decadenza, “le riserve devono essere iscritte anche nel Registro di contabilità all’atto della firma immediatamente successiva al verificarsi o al cessare del fatto pregiudizievole”. Ne consegue che tutte le riserve e le domande dell’appaltatore, in qualunque documento inserite, devono poi confluire nel Registro di Contabilità, il quale quindi non deve contenere solo le domande in esso formulate, ma tutte indistintamente le domande dell’appaltatore, anche se formulate in altri documenti. Oltre agli obblighi in capo all’appaltatore sopra detti, è necessario inoltre che tutte le riserve siano confermate nel conto finale, che altrimenti si considerano abbandonate. L’eccezione a queste disposizioni vale naturalmente per quelle riserve che siano state definite nell’accordo bonario. Inoltre nel Conto finale non possono essere formulate domande che abbiano oggetto ed importo diversi da quelle inserite nel Registro di Contabilità. Peraltro questa disposizione può avere la sua eccezione, quando, ad esempio, si tratti di fatti intervenuti dopo la chiusura del registro di Contabilità.
Per questo motivo il governo ha emanato il D.Lgs. 12 Aprile 2006 numero 163 “Codice dei Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, che quindi riunisce in un unico testo le materie che in precedenza erano trattate da diverse leggi, includendovi non solo i Lavori Pubblici, ma anche i lavori nei settori esclusi e le prestazioni di servizi e forniture. Il “Codice”, che ha avuto ulteriori integrazioni successive, non si riferisce pertanto ai soli Lavori Pubblici ma a tutti i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.
DECADENZA DELLE RISERVE
Le ipotesi di decadenza delle riserve e delle domande dell’appaltatore, con riferimento alle vigenti disposizioni normative, si possono manifestare nei seguenti casi:
1) sottoscrizione del registro di contabilità senza formulazione di domande e/o riserve;
2) mancata sottoscrizione del registro di contabilità entro i termini prescritti dall’art. 165, commi 1 e 2 e 3, del Regolamento n. 554/1999.
Art. 165 (Eccezioni e riserve dell'appaltatore sul registro di contabilità):
- Il registro di contabilità è firmato dall'appaltatore, con o senza riserve, nel giorno in cui gli viene presentato.
- Nel caso in cui l'appaltatore non firmi il registro, è invitato a farlo entro il termine perentorio di quindici giorni e, qualora persista nell'astensione o nel rifiuto, se ne fa espressa menzione nel registro.
- Se l'appaltatore ha firmato con riserva, egli deve a pena di decadenza, nel termine di quindici giorni, esplicare le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande di indennità e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto, e le ragioni di ciascuna domanda.
4) formulazione tardiva delle domanda (per esempio, nello stato di avanzamento successivo a quello al quale si riferisce il fatto contestato) nel registro di contabilità;
5) domanda inefficace in quanto priva dei presupposti giuridici;
6) mancata conferma delle riserve, eventualmente non risolte in corso d’opera, all’atto della sottoscrizione del conto finale.
In sintesi, nel caso in cui l’appaltatore non abbia firmato (nel momento in cui gli viene presentato) il registro di contabilità nel termine previsto oppure lo abbia fatto con riserva ma senza esplicare le sue riserve in modo e nel termine sopraindicati, i fatti registrati si intendono definitivamente accertati e l’appaltatore decade dal diritto di far valere in qualunque termine e modo le riserve o le domande che a essi si riferiscono.
RINUNCIA ALLA RISERVE
L’appaltatore fino alla data di sottoscrizione del conto finale può unilateralmente, in qualsiasi momento, far decadere esplicitamente o implicitamente le riserve e le domande formulate durante l’esecuzione dei lavori, rinunciando quindi a ogni pretesa. Chiaramente, al termine dei lavori, non confermando le riserve o le domande nel conto finale dichiara palesemente di rinunciarvi in quanto ne permette la decadenza.
GLI ATTI IDONEI PER L’ISCRIZIONE DELLE RISERVE REGOLE GENERALI
L’apposizione delle riserve non è limitata ai soli elementi di natura puramente contabile ma va riferita a tutti i fatti determinanti una spesa, anche se originati da una colpa della stazione appaltante, sempre che si risolvano in comportamenti incidenti direttamente sull’esecuzione dei lavori e quindi inerenti al rapporto contrattuale. L’art. 165 del Regolamento n. 554/1999 disciplina l’iscrizione delle riserve nel registro di contabilità, mentre il capitolato generale d’appalto afferma che le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle. Si ammette quindi la possibilità di avanzare le pretese inizialmente in atti diversi quali il registro di contabilità. Può accadere, infatti, che tra l’evento considerato pregiudizievole dall’appaltatore e la sottoscrizione del registro di contabilità si redigano altri atti relativi all’appalto che possono costituire una sede idonea della domanda. Con riferimento al Regolamento, rientrano in tali fattispecie:
a) il verbale di consegna dei lavori: che, qualora l’appaltatore intenda far valere pretese derivanti dalla riscontrata difformità dello stato dei luoghi rispetto a quello previsto in progetto, deve formulare riserva sul verbale di consegna;
b) le liste settimanali e il conto finale: prevedendo la sottoscrizione dell’appaltatore, oltre che nel registro di contabilità, anche nel conto finale e nelle liste settimanali, li qualifica come possibile sede di apposizione delle riserve;
c) i verbali di sospensione e di ripresa dei lavori: le contestazioni dell’appaltatore in merito alle sospensioni dei lavori devono essere iscritte, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa dei lavori.
d) il verbale di ultimazione dei lavori: la sottoscrizione di tale atto da parte del direttore dei lavori in contraddittorio con l’appaltatore costituisce un’altra possibile sede della sottoscrizione delle domande o delle riserve;
e) il conto finale: in sede di conto finale la conferma delle riserve, se già esplicata nel registro di contabilità, può essere sinteticamente richiamata con un chiaro intendimento dell’appaltatore di mantenere ferme le riserve stesse;
f) il certificato di collaudo tecnico-amministrativo (o certificato di regolare esecuzione), limitatamente alle risultanze e alle operazioni di collaudo: è da rilevare che non è corretta la redazione dell’atto unico di collaudo perché l’appaltatore non deve conoscere i contenuti della relazione di collaudo che è giustificativa soltanto nei confronti della stazione appaltante ai fini delle risultanze del collaudo.
LIMITI ALLE RISERVE
A seguito delle richieste da parte di amministrazioni e imprese, si riportano alcune modifiche apportate al Codice dei Contratti Pubblici D.Lgs. n.163/2006, da parte del cosi detto Decreto Sviluppo 12-07-2011 n. 106 che ha convertito il Decreto Legge 13-05-2011 n. 70 (GU n. 160 del 12-7-2011) h) all'articolo 240-bis:
1) al comma 1 e' aggiunto, in fine, il seguente periodo:«L'importo complessivo delle riserve non puo' in ogni caso essere superiore al venti per cento dell'importo contrattuale.»;
2) dopo il comma 1, è inserito il seguente:«1-bis. Non possono essere oggetto di riserva gli aspetti progettuali che, ai sensi dell'articolo 112 e del regolamento, sono stati oggetto di verifica.».